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从合同效力之争透视农村私房买卖的困境与突围

六月 6, 2016 | In: 房屋买卖租赁百科

从合同效力之争透视农村私房买卖的困境与突围
标签: 农村 私房买卖 合同效力
北京德恒(福州)律师事务所 丁文辉
【内容摘要】随着农村私房买卖日趋活跃,由此引发的农村私房买卖合同纠纷也与日俱增。近年来,如何认定农村私房买卖合同的效力,成为理论界和实务界共同关心的话题。由于理论研究不足、立法不明确等原因,各地法院判决结果历来不一。面对如此现实困境,如何实现理性突围,是摆在理论界和实务界面前亟待解决的问题。本文试图通过对农村私房买卖合同的效力研究,寻求最佳的突围方式。文章第一部分为“本体论”,介绍了农村私房的概念及性质、买卖的标的和类型;第二部分从理论和司法实践等方面介绍了农村私房买卖的现实困境;第三部分从合同效力分析和法律对策等方面着力阐述了如何实现农村私房买卖的理性突围。
导言
近些年,随着农村经济的发展和城镇化进程的加快,农村和城镇的交流日趋密切。受利益驱动的影响,农村出现了大批的进城务工人员,几经打拼后,他们更愿意选择在城市安家落户并有意出售其农村私房;而部分城镇居民和外村农民则对购买农村私房产生了浓厚的兴趣。在这种供需刺激下,农村私房交易日趋频繁,由此引发的纠纷也呈井喷状态。由于缺乏足够的理论准备和明确的制度规范,导致各地法院在审理该类纠纷时判决不一,甚至出现同一法院作出不同判决的尴尬局面。对此,理论界和实务界都展开了积极的讨论,但始终存在不同程度的分歧。分歧无法得到解决,法制的统一性便无法全面实现,法之公正价值也将遭受质疑。因此,加强对农村私房买卖的理论研究,统一执法尺度,显得极为迫切。
一、关于农村私房买卖的本体研究
(一)农村私房的概念及性质
农村私房,即农村居民私有房屋,是指享有村集体经济组织村民资格的成员,在经履行法定申请审批程序而取得使用权的宅基地上建造的自有建筑物。农村私房有广义和狭义之分,广义的农村私房包括传统意义上的农民住房、饲养牲畜用房和杂物用房,等等;而狭义的农村私房仅指传统意义上的农民住房。本文指称的农村私房是从广义角度而言的。但必须指出,农村私房实质上为农民自有房屋,不应包括农村公益事业用房、村办企业厂房等以村集体名义建造的建筑物。
农村私房的性质主要表现为房屋所有权和宅基地使用权的性质。农民在经合法批准而获得的宅基地上建造的房屋,当然属于合法的不动产,法律性质属于合法的所有权。所有权人可以依法自由地行使占有、使用、收益、处分的权利。然而,事情并非如此简单。由于农村私房建造在宅基地上,所有权人在对自己的房屋行使处分权时,必然涉及宅基地的归属问题。而按照我国《土地管理法》的规定,宅基地属于集体所有,农民仅对宅基地长期享有无偿占有、使用的权利。可见,宅基地分配制度的福利性和保障性必然产生权利主体身份的特定性与权利取得的受限性。1故虽然农民对其私房享有一定所有权,但这却是一种不完善的受限制的所有权。
(二)农村私房买卖的标的
在我国现行法律体系下,“房地一体”、“地随房走”、“房随地走”是处理土地及地上建筑物流转的基本原则。我国《城市房地产管理法》第31条规定:“房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”我国《物权法》第183条规定:“以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”上述法律规定体现了“房地一体”主义的精神内核。虽然以上法律规定并不直接适用于农村私房买卖,但“房地一体”主义的原则是仍然适用的,农村私房买卖必然涉及宅基地买卖。理由在于:土地是任何建筑物的基础,是地上建筑物的实质组成部分。行使地上建筑的所有权和使用权必然涉及占有和使用土地,反之,若对土地不享有使用权,则无权在该地块上建造或使用房屋。因此,离开土地的建筑物缺乏法律上的独立性,如此“空中楼阁”无法实现单独转让。因此,本文讨论的农村私房买卖是包括转让宅基地使用权在内的房屋买卖。
(三)农村私房买卖的类型
目前,实践中出现的农村私房买卖几乎涵盖了所有可能主体之间的交易行为。作为农村私房买卖的出卖人,一般是享有村集体经济组织村民资格的成员。根据买受人的不同,可将农村私房买卖的类型归结为四类:(1)集体经济组织内部成员之间的私房买卖;(2)集体经济组织成员与其他集体经济组织成员之间的私房买卖;(3)集体经济组织成员与城镇居民之间的私房买卖;(4)集体经济组织成员与法人或其他组织之间的私房买卖。在引爆农村私房买卖的诸多因素中,城镇化进程对城乡二元体制的冲击和影响是最根本的原因。此外,城市房价虚高导致城镇居民购房难、来自边远或贫穷地区的农民工为了生活或子女读书等便利在城乡结合部购置农村私房的意愿、部分城镇富裕居民购置农村私房过“田园生活”的理想、部分不法分子倒卖土地以牟取暴利的行为也是引发人们蜂拥购买农村私房的重要因素。
二、透视农村私房买卖的现实困境
农村私房是否可以合法地流转?农村私房买卖合同是否有效?这些问题大抵能够反映出农村私房买卖的现实困境,理论界对此众说纷纭,实务界做法不一。
(一)合同效力之争
理论界对农村私房买卖合同是否有效的争论由来已久,主要存在“合同无效论”和“合同有效论”两种观点的激辩。持“合同无效论”2者认为:第一,农村私房买卖必然涉及宅基地买卖。但法律及政策性文件均规定不得买卖宅基地,故涉及宅基地转让的农村私房买卖合同当然无效;第二,宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定身份关系相联系而不得转让,在目前“房地一体”的格局下,处分房屋的同时也处分宅基地,必将损害集体经济组织权益;第三,农村私房无法办理产权证书变更登记,买受人无法获得所有权人资格;第四,认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益,出卖人一般处于弱者地位,要求返还私有房屋关系其生存权益;最后,开禁宅基地交易是满足社会强势群体的利益诉求,在宅基地分配仍具有社会保障功能的情况下,允许宅基地交易将导致强势群体对宅基地的兼并,大量失地农民将成为流民,冲击社会秩序。而持“合同有效论”3者则认为:第一,农村私房买卖合同并不违法法律、行政法规的强制性规定;第二,《土地管理法》第62条第4款规定,农民将自己宅基地上的房屋出售后,不得再申请宅基地。立法精神隐含着农民可以出售自己的房屋,特别是未禁止出售房屋;第三,《土地管理法》规定的土地的使用权不得用于非农建设,其立法本意旨在维持农业用地的数量,保障农民的生存之本和粮食供应。而宅基地本来就是建设用地,其主体变更不会导致农业用地的减少,故将该条适用于宅基地的转让是不妥的。
(二)“同案不同判”的尴尬
由于现行法律法规对农村私房买卖问题缺乏明确、系统的规定,理论观点也莫衷一是,法院在审理此类案件时首先面临着法律适用方面的难题。同类案件中,因法官援引不同法律,或者援引同一部法律的不同条文,判决结果都可能截然不同。司法实践中,有的法官认为,我国《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”因该规定属于法律的强制性规定,故应判决确认农村私房买卖合同无效。而有的法官认为,《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”由此反推此规定即包含容许买卖农村私房之意,且现行法律和行政法规没有禁止农村私房买卖,“法不禁止即自由”,故应判决确认农村私房买卖合同有效。这种法律实施中欠缺的统一性,直接影响了法律之公正价值的实现。为统一执法尺度,许多地方法院均对农村私房买卖合同效力认定及处理的问题开展了专题研讨。如浙江省高级人民法院制定的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》(浙高法[1999]82号文件)规定:“买卖农村的私有房屋,如双方自愿并立有契约,买方已交付了房款,并实际使用和管理了房屋,又没有其他违法行为,只是买卖手续不完善的,应认定买卖关系有效。”而北京市高级人民法院制定的《农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要》(京高法发[2004]391号文件)则认为:“农村私有房屋买卖合同应当认定无效”。司法实务界对此问题的意见不一由此可见一斑。
(三)有效认定遭遇执行瓶颈
自从2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后,大部分地方国土管理部门都停止了办理农村房屋土地使用权的过户手续,这对法院作出农村私房买卖合同有效的判决产生了巨大的影响,形成了判决无法履行的被动局面。实践中,针对买受人起诉时提出要求出卖人协助办理私房土地使用权过户手续诉请的,各地法院做法不一:有的法院建议买受人撤回该诉请;有的法院则在判决主文中注明:“如因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的,被告方不负责任”;有法院则直接判决买受人协助办理土地过户手续,同时在执行中建议有关部门对法院协助执行通知书进行登记备案,在旧村改造、拆迁安置等政策处理时作为依据。4尽管这些法院采取了一些变通措施,但因土地使用权过户手续根本无法办理,所以权利人的权利仍然无法得到有效保护。此外,最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第6条规定:“对被执行人及其所抚养亲属的必需居住的房屋,民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债。”被执行人如果仅有农村私房可供执行,其住房问题、宅基地转让问题是根本无法得到解决的,故其将其住房认定为可执行的财产。当然也有论者认为,在执行中农村私房有价值,也是公民的合法财产,处置农村私房可以实现债权,提高执结率。5但这种做法显然不仅违背了法律、行政法规的规定,而且有违社会公序良俗,是不可取的。
三、寻求农村私房买卖的理性突围
面对理论和实务方面的现实困境,如何才能实现理性的突围,最终妥善地解决农村私房买卖中存在的一系列问题,是亟待解决的问题。
(一)农村私房买卖合同效力分析
对农村私房买卖合同效力的争论,各有其理,难分伯仲。本文认为,农村私房买卖合同的效力认定并非单纯的非此即彼的判断,应该在仔细甄别的基础上实现区别对待,最终确立“认定合同无效为原则,有效为例外”的处理原则。
1.关于集体经济组织内部成员之间私房买卖合同的效力。我国《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。这是我国法律关于“一户一宅”的强制性规定,而且该强制性规定属于效力性规定,任何违反“一户一宅”规定的私房买卖行为,均当认定为无效。值得说明的是,“一户一宅”的强制性规定,不仅适用于私房出卖人,而且也适用于私房买受人。现实生活中,私房买受人主要有三种:一是本身已有宅基地,且符合国家规定的宅基地标准;二是本身已有宅基地,但尚未达到国家规定的标准;三是已在集体经济组织内落户,但尚未申请审批宅基地。对于第一种买受人,因其已有宅基地且符合国家标准,再申请审批宅基地定然不会获得国家批准,因此,应当认定此类买受人购买农村私房违反了《土地管理法》关于“一户一宅”的强制性规定,合同无效;对于第二、三种买受人,因其已有宅基地尚未达到国家标准或尚未申请审批宅基地,故其购买农村私房未违反《土地管理法》关于“一户一宅”的强制性规定,应认定合同有效,并责令当事人补办相关宅基地申请审批手续。
2.关于集体经济组织成员与其他集体经济组织成员之间私房买卖合同的效力。我国《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”第4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”我国《土地管理法》第8条、第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。由此可见,宅基地所有权具有确定性,使用权具有福利性,“宅基地通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的”。6一般认为,成员权是指作为本集体经济组织内部成员对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。行使成员权是实现本集体经济组织成员权利的主要手段。7至此,上述法律条文隐含的意义已经十分明确:宅基地所有权属于集体经济组织,使用权属于享有该经济组织成员资格的村民,非本集体经济组织成员无权享有宅基地的任何权利。因此,应当认定此类农村私房买卖合同因违反农村集体经济组织的成员权法律属性,合同无效。
3.关于集体经济组织成员与城镇居民之间私房买卖合同的效力。从此前引述的法律条文可知:(1)我国建房用地可划分为两类:一是建设用地,二是宅基地;(2)“房地一体”主义下的农村私房买卖必然涉及宅基地买卖,而宅基地买卖是我国法律严厉禁止的。此外,我国《土地管理法》第43条第1款规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”该条第2款规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”同时,该法还对土地征收和补偿等事项作出了明确的规定。可见,作为集体所有的宅基地必须严格执行国家有关土地征收的规定后才能转为建设用地。而只有建设用地上建造的房屋(即商品房)才能在所有市场主体间合法地流转。因此,在宅基地未经法定程序变为建设用地的情况下,农村私房买卖合同因违反法律的强制性规定,应当认定无效。
4.关于集体经济组织成员与法人或其他组织之间私房买卖合同的效力。根据我国《土地管理法》第62条规定,宅基地的使用权人必须取得本集体经济组织村民资格。即:宅基地使用权人只能是以户为单位的自然人,而不能是法人或其他组织。法人或其他组织因不具备宅基地使用权人的主体资格,故应当认定此类农村私房买卖合同无效。
5、对《物权法》第155条和《土地管理法》第62条第4款的理解。在理论争鸣中,多数持“合同有效论”者的主要论据之一便是《物权法》第155条和《土地管理法》第62条第4款的规定。他们认为,《物权法》第155条规定:“已登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”据此可知,法律并未禁止或限制村民转让其宅基地,甚至是承认转让宅基地的。本文认为,该观点具有一定的片面性。理由在于:第一,它忽视了我国的城乡二元体制。新中国成立后,我国以法律的形式将建房用地划分为建设用地和宅基地,建设用地为国家所有,宅基地为集体所有。而村民享有的“宅基地使用权”是我国特有的一种用益物权形式,是新中国成立以来在中国土地政策基础上形成的一个固有制度,它涉及全国9亿农民的“安身立命”。8在建国60周年之际,该二元体制不但未消灭,反而更加完善,在《物权法》中单独设立“宅基地使用权”一章就可见一斑。因此,讨论农村私房买卖不能跳出这一体制背景。第二,它忽视了《土地管理法》关于“一户一宅”的强制性规定。这一规定对于本集体经济组织内部成员和其他集体经济组织成员购买农村私房而言,是必须严格遵守的。买受人必须符合“一户一宅”的规定,若已有符合规定的宅基地,不论双方意思表示是否真实,都应该认定合同无效。第三,它忽视了国家关于土地征收的法律规定。按照我国法律规定,只有国家所有土地上建造的房屋才能自由买卖。如果宅基地需要出售,完全可以通过履行有关建设用地审批手续来实现。第四,它忽视了目前我国房屋产权登记的制度现状。目前,农村私房买卖无法办理产权证书变更登记,故买卖虽已完成,但买受人根本无法获得所有权人的保护。第五,它忽视了出卖人的权益保护。认定农村私房买卖合同有效不利于保护出卖人的利益,出卖人相对处于弱者的地位,其要求返还私有房屋的请求关涉到其生存权益。第六,它片面强调了法律的公正价值。持“合同有效论”者认为,若在农村私房买卖合同签订数年后认定合同无效,有违法律的公正价值和诚实信用原则。这观点是错误的,即便合同是双方的真实意思表示,但因该合同违反法律的强制性规定,就该认定无效。我国《合同法》第58条规定了合同无效的法律后果及救济途径,完全可以实现法之公正价值。
(二)农村私房买卖无效合同的妥善处理
根据《合同法》第58条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”因此,法院一旦确认农村私房买卖合同无效,即应当遵循等价有偿和诚实信用原则,公平地处理无效转让行为,合理地认定当事人的民事责任,均衡保护各方民事主体的利益诉求。现实中,若法院认定农村私房买卖合同无效,败诉方往往是买受人。而事实上,出卖人的反悔行为,一定程度上也违背了诚实信用原则。对于此类案件,倘若简单地判决由出卖人和买受人各自向对方返还购房款项和房屋,忽视买受人遭受的实际损失和出卖人的背信行为,法院的判决将可能造成不良的社会效果。但若判决出卖人赔偿买受人巨额损失,由于大部分农民的经济状况并不良好,有的根本无履行能力,这样的判决不但无法使买受人的权利得到充分保护,而且会使出卖人背负上沉重的债务,也有违法律对公正的追求。故综合权衡买卖双方的利益,首先要全面评判合同无效对双方当事人的利益影响以及各方的过错大小,尤其应通过科学合理的评估手段确定出卖人因土地升值所获利益以及买受人的房屋差价损失;其次,若买受人已经装修、翻新或扩建房屋,则应依法对其添附物的价值进行作价评估后予以相应的补偿;最后,判决返还房屋的同时还应妥善安置买受人,并为其腾房留出合理的时间,以最终实现当事人息诉服判的司法目的。
(三)规范农村私房买卖的法律对策
要从根本上解决农村私房买卖纠纷的现实困境,除了要深入辨析合同效力外,还应从统一执法尺度,完善法律法规的角度切入,终极地解决问题。
1.明确宅基地使用权的排它性。我国法律规定了宅基地所有权属于集体,使用权属于农民,但并未明确规定宅基地使用权属于那些农民。现实中,大多数人意识到“一户一宅”的规定适用于出卖人,当出卖人出售房屋后,再申请审批宅基地的,不予批准。但“一户一宅”的规定是否适用于买受人,思忖者甚少。本文认为,这跟法律法规未明确规定宅基地使用权的排他性有着莫大关系,从而导致了许多人在转让农村私房时的盲目和此类纠纷的激增。事实上,宅基地使用权是派生于宅基地所有权的一种权利。既然法律规定宅基地所有权属于集体,那么,宅基地使用权人也必须是该集体经济组织的成员,其他任何单位或个人均不得享有该项权利。因此,为平息争论,有必要将宅基地使用权的排他性以法律的形式确定下来。建议在法律中明确规定:“宅基地使用权归本集体经济组织成员享有,其他任何单位或个人不得侵犯。”
2.有效规范农村私房买卖行为。引发农村私房买卖合同纠纷激增的主要原因在于法律规定的不明确和滞后性。因此必然导致司法实践中的不同理解,“同案不同判”也就不足以大惊小怪。本文认为,鉴于宅基地使用权的福利性和排他性,有必要对我国农村私房买卖的相关问题作出较为明确的法律规定。比如交易主体方面,可规定:“农村私有房屋所有权人依法可出售房屋,但房屋买受人必须为同一集体经济组织中符合宅基地申请条件的成员,禁止向其他任何单位或个人转让农村私有房屋。”再如交易程序方面,可规定:“符合条件的农村私有房屋买受人必须按照法律规定的条件和程序办理宅基地申请审批手续。”倘若如此,既能解决农村私房是否可买卖的问题,也能解决农村私房买卖合同的效力之争,还能最大程度地保障农民的基本生存权利,维护社会的和谐稳定。
结 语
农村私房买卖合同纠纷是现阶段较为突出和常见的民事纠纷,但由于判决结果的不同导致当事人难以息诉服判,败诉方必然走上申诉、上访之路,严重影响到社会和谐和司法公正形象。因此,寻求法律制度上的完善是解决这一现实困境最为行之有效的突围方式。合同效力之争带来的不应是“同案不同判”的执法效果,而应成为最终确立统一执法尺度的理论基石。在城乡二元体制的大背景下,确立“认定合同无效为原则,有效为例外”的法律规则,是处理农村私房买卖合同纠纷案件最为有利的制度选择和现实出路。
注释:
1 韩峰:《农村宅基地、房屋买卖纠纷的立法思考及司法对策》,载于www.yzlawyers.com。
2 赵德意、龙碧霞、胡德华:《农村房屋买卖的司法困境及其破解》,载于《广东法学》,2008年第4期。
3 陈方秀:《农村私有房屋买卖合同的效力认定与法律适用》,载于《三峡大学学报(人文社会科学版)》,2007年11月,第29卷,第6期。
4 李旭:《农村房屋买卖存在的问题及法律对策》,载于《时代法学》,2007年4月,第5卷第2期。
5 吴昌宁、冯淼:《农村房屋买卖的困境及其对策》,载于《中国房地产》,2009年2月,总第338期。
6 黄松有主编:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社,2007年3月第1版,第457页。
7 黄松有主编:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社,2007年3月第1版,第197页。
8 黄松有主编:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社,2007年3月第1版,第455页。



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